Sénégal – La Commission électorale autonome, un exemple pour la CEI en Côte-d’Ivoire ?

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Par Sylvie Kouamé | Connectionivoirienne.net

Comme l’opinion publique ivoirienne s’y attendait, les suspicions autour de la Commission électorale présentée comme indépendante en Côte-d’Ivoire, ont repris de plus belle depuis le weekend dernier, avec la reconduction du très controversé et douteux Youssouf Bakayoko à la tête de cette importante institution dans le processus électoral. Là où Laurent Gbagbo n’avait pas hésité [il est vrai le fusil pointé sur la tempe] à confier la présidence et plus des ¾ de ses membres à l’opposition RHDP et à sa rébellion armée, le pouvoir actuel du Docteur Alassane Ouattara par ses agissements, ne cache plus sa volonté de caporaliser la Commission électorale. Du coup, de fausser les résultats en 2015. La conséquence directe de cette posture de « potentat nègre des tropiques », est la suspension par 12 partis politiques, dont le FPI [1er parti politique d’opposition en Côte-d’Ivoire], de toute participation aux activités de l’institution. La saignée ne s’est pas arrêtée aux seuls partis d’opposition. La société civile et l’Église catholique n’ont eux aussi pas trouver mieux que de claquer la porte. La Coalition pour la 3e voie conduite par le Professeur Koulibaly avait déjà refusé de siéger dans cette Commission. Avant le couac prévisible du vendredi dernier et en plein débats donc sur la CEI et son autonomie véritable vis-à-vis du pouvoir exécutif en Côte-d’Ivoire, nous vous proposons une étude effectuée sur la Commission électorale autonome du Sénégal. Notons que le Sénégal est l’un des rares pays africain à n’avoir pas connu de coup-d’état depuis son indépendance en 1960. Rappelons enfin que la dernière élection présidentielle au Sénégal en 2012 avait vu Abdoulaye Wade, président sortant, se faire battre par une coalition de partis d’opposition, conduite par l’actuel président Macky Sall. Une performance rendue en partie possible, selon plusieurs experts, par l’autonomie de la Commission électorale sénégalaise.

LA COMMISSION ELECTORALE NATIONALE AUTONOME ET LES ELECTIONS AU SENEGAL

L’élection désigne le choix par les citoyens de certains d’entre eux pour la conduite des affaires publiques. Le Sénégal indépendant a connu plusieurs élections Présidentielles depuis 1963. Conçue, pendant longtemps comme une mission régalienne, l’ organisation de l’élection présidentielle au Sénégal, est traditionnellement dévolue aux ministères de souveraineté en occurrence le ministère de l’intérieur ou, plus récemment, le ministère chargé des élections. Mais, il faut remarquer que cela n’est pas de nature à fournir toutes les gages de transparence requises comme le reconnait fort heureusement l’exposé des motifs de la loi n° 2005-07 portant création de la CENA : « La question de la transparence des scrutins, en particulier, a longtemps constitué le talon d’Achille de la démocratie au Sénégal ».
En effet, la double posture de l’administration, juge et partie, à laquelle s’ajoute la persistance des suspicions politiques et des exigences d’une plus grande transparence ont fortement poussé les autorités étatiques à aller dans le sens des réformes souhaitées. C’est ce qui explique, certainement, depuis la fin des années 90, le choix porté sur des organes spécifiques et indépendants pour assurer une partie de la gestion électorale. C’est ainsi que la Commission Électorale Nationale Autonome (CENA), née des cendres de l’Observatoire National des Élections (ONEL) crée en 1997, a été mise sur pied. De ce fait, une plus grande visibilité se dégage compte tenu du fait que, outre ces autres attributions, la CENA a un droit de regard fondamental sur l’organisation des élections confiée en priorité aux ministères sus-cités.

I- Présentation liminaire de la CENA
Elle sera axée sur sa naissance et sa nature juridique mais aussi sur son organisation et son fonctionnement.
• Naissance et Nature
Sa création fait suite aux nombreuses insuffisances notées dans le « fonctionnement de l’ONEL ». A titre illustratif on retiendra, aux termes de l’exposé des motifs de la loi 2005-07, « l’absence de personnalité juridique, de permanence et d’autonomie de cette instance, ainsi que son manque de pouvoir de sanction ».
La Commission Electorale Nationale Autonome est un organisme indépendant et permanent régi par la loi n° 2005-07 du 11 mai 2005. Cette loi a été repris par la loi n°. 2012-01 abrogeant et remplaçant la loi n° 92-16 du 07 février 1992 relative au Code électoral (partie législative). Elle est dotée de la personnalité morale et de l’autonomie financière. Elle a son siège à Dakar.

• organisation et fonctionnement :
Aux termes de l’article L.4 de la loi n° 2005-07, La C.E.N.A. comprend douze membres nommés par décret. Ils sont choisis parmi les personnalités indépendantes exclusivement de nationalité sénégalaise. La durée de leur mandat est de six ans renouvelables par tiers tous les trois ans. Dans leur nomination, il est tenu compte des considérations relatives à leur intégrité morale, leur honnêteté intellectuelle, leur neutralité et leur impartialité. Il faut aussi noter que cette nomination n’intervient qu’après consultation d’institutions, d’associations et d’organismes tels que ceux qui regroupent des avocats, universitaires, défenseurs des droits de l’homme, professionnels de la communication ou de toute autre structure.
L’institution qui établit son propre règlement intérieur, est dirigée par un Président, assisté d’un Vice-président et d’un Secrétaire général nommés par décret sur proposition de son Président. Le Secrétaire général est chargé sous l’autorité de celui-ci de : l’administration de la C.E.N.A., l’établissement des procès-verbaux des réunions de la C.E.N.A., la réception, la gestion et la conservation de la documentation relative aux élections, l’information du public.
Tout comme la structure, l’indépendance de ses membres ne souffre d’aucune ambigüité puisqu’ils « ne doivent solliciter ni recevoir d’instructions ou d’ordre d’aucune autorité publique ou privée ». La possibilité leur est également donnée de s’attacher les services d’experts indépendants en cas de besoin. On remarquera que la volonté de doter les membres de la CENA d’une indépendance totale rejaillit même dans la procédure de leur remplacement que dans la liste des inéligibles à ladite fonction.
Des démembrements de la structure sont mis en place dans les régions (CERA), dans les départements (CEDA), et dans les représentations diplomatiques (DECENA), conformément à l’article L.5.

II-les attributions de la CENA

A la lecture des articles L.2 et L.8 de la loi de 2005-07, on peut, a priori, considérer que son domaine d’intervention est vaste. Il ressort de l’article L.2 suscité que « la C.E.N.A. contrôle et supervise l’ensemble des opérations électorales et référendaires. Elle veille, en particulier, à leur bonne organisation matérielle et apporte les correctifs nécessaires à tout dysfonctionnement constaté ». Néanmoins, cette volonté d’ouverture manifestée dans ladite disposition contraste bien avec celle affichée à l’article 8 puisque le législateur, en procédant à une énumération exhaustive, semble être animé par le souci de circonscrire un domaine de compétence déjà illimité. Il semble vouloir, de la sorte, reprendre par la main gauche ce qu’il a déjà donné par la main droite.
Mais en tout état de cause, ses attributions englobent l’ensemble du processus électoral. Autant dire qu’elle est en amont comme en aval du processus. En effet, ses attributions s’étendent à la période préélectorale, au cours du scrutin et à la période post-électorale. En résumé, on peut retenir au regard de l’article L.3 que : « la C.E.N.A. est obligatoirement présente à tous les niveaux de conception, d’organisation, de prise de décision et d’exécution depuis l’inscription sur les listes électorales jusqu’à la proclamation provisoire des résultats ». On remarquera que les attributions de la CENA sont tellement étendues qu’elles sont susceptibles d’induire «une modification du Code électoral » conformément aux vœux émis dans l’exposé des motifs de la loi 2005-07.
D’où l’intérêt de voir la valeur de ses décisions.

III-L’autorité de la CENA à l’épreuve de la Présidentielle de 2012 : Forces et faiblesses

 les forces :
Elles sont réaffirmées par les dispositions de la loi de 2005-07. Il ressort l’article L.10 que «la C.E.N.A. veille à ce que la loi électorale soit appliquée et respectée aussi bien par les autorités administratives que par les partis politiques, les candidats et les électeurs ».
Les pouvoirs de dessaisissement et de substitution d’action que lui confère l’alinéa deux de l’article L.10 de la loi de 2005-07 repris à l’article L.13 de la loi de 2012 ne laissent place à aucune interprétation possible quant à la supériorité de ses décisions par rapport à celles de l’une quelconque des autorités administratives chargées, tant soit peu, d’une mission déterminée dans le processus électoral. Pour s’en convaincre, il suffit de lire l’alinéa considéré « En cas de non respect des dispositions législatives et réglementaires relatives aux élections ou référendums par une autorité administrative, la C.E.N.A. lui enjoint de prendre les mesures de correction appropriées. Si l’autorité administrative ne s’exécute pas, la C.E.N.A. dispose du pouvoir de dessaisissement et de substitution d’action dans le cadre des opérations électorales à l’égard de l’agent responsable, nonobstant son pouvoir de saisine des juridictions compétentes ».
Elle dispose également d’un pouvoir de sanction administrative comme prévu à l’alinéa 3 de l’article L.10 « Elle propose, en outre, des sanctions administratives contre l’agent responsable et s’assure de leur exécution. Les manquements commis par les partis politiques, les candidats ou les électeurs, sont portés par la C.E.N.A. devant les autorités judiciaires qui statuent sans délai. Le Procureur de la République ou son délégué, saisi d’une plainte par la CENA à l’occasion des opérations électorales, garde l’initiative des poursuites ».
Il faut aussi rappeler que ce pouvoir ne fait pas obstacle à son droit de mettre en œuvre l’action en justice contre les agents récalcitrants.

 Les faiblesses :
On peut les apprécier à deux niveaux : contentieux et financement.
– Les Limites liées au contentieux
La CENA veille au respect de la loi électorale de manière à assurer la régularité, la transparence, la sincérité des scrutins en garantissant aux électeurs, ainsi qu’aux candidats en présence, le libre exercice de leurs droits. (art.02 code électoral). Dans ce sillage, l’article L.11 du code électoral fixant ces attributions poursuit en précisant qu’elle doit « veiller au bon déroulement de la campagne électorale ». Or ce déroulement paisible tant souhaité n’a pas été constaté durant la campagne. Au contraire, elle a été emmaillée de violences et de heurts particulièrement graves surtout pour les candidats de l’opposition. Illustrations :
« Le contentieux de la Place de l’indépendance » : C’est le litige le plus médiatisé de la campagne électorale. Il s’agit de l’interdiction faite aux candidats à la Présidentielle par un arrêté du ministre de l’intérieur de battre campagne à la Place de l’indépendance. Ledit arrêté n°7580/MINT en date du 20 juillet 2011 interdit les manifestations politiques dans l’espace compris entre le Cap Manuel et l’avenue El Hadji Malick Sy. Or les dispositions du code électoral notamment l’article L.61 ne font aucune restriction aux candidats quant à leur désir de faire campagne sur l’étendue du territoire. La seule condition requise étant d’en informer l’autorité administrative compétente par écrit 24 heures seulement au moins auparavant. Pourtant la démarche constante de l’autorité administrative, en l’occurrence le Préfet de Dakar, a été de passer systématiquement outre les prescriptions de la loi électorale en opposant un niet catégorique à toutes les notifications de manifestations issues des candidats de l’opposition. Amenant ainsi ces derniers à braver l’interdit à leur corps défendant. En guise d’illustration on peut évoquer les interdictions de battre campagne sur ladite Place à l’endroit des candidats Ibrahima Fall, Cheikh Bamba Diéye et Idrissa seck dont certains ont été sévèrement réprimés par la Police.
• « Les hors-la-loi de Maka » : C’est une localité du département de Tambacounda.
L’incident révélé par la CEDA dudit département fait état d’une violation de la loi électorale par le Sous-préfet de Maka et le Ministre de l’économie maritime Khoureychi Thiam. Selon Sud-Quotidien, N°5662 du 13 mars 2012, p.5, « Le sous-préfet de Maka est le principal mis en cause pour avoir fait voter le ministre Khoureychi Thiam sans carte nationale d’identité numérisé ». S’adressant au Sous-préfet, le Président de la CEDA estime que « nous devons veiller à l’application et au respect de la loi électorale par tous les acteurs du processus électoral. Malheureusement, au cours du scrutin présidentiel vous avez délibérément transgressé l’article 78 alinéa 1 code électoral, en usant de votre ascendance comme autorité administrative sur le président du bureau de vote 1 de Maka pour l’obliger à laisser voter un électeur ».².
Cette même affaire est rapportée par le quotidien l’Observateur, n°2545, dans sa livraison du 14 mars 2012 à la page 7 ; de même que Enquête dans son édition du mardi 13, n°230, p.7.
Il faut rappeler que ce comportement du ministre de l’économie maritime, Monsieur Khoureychi Thiam, n’est pas inédit puisqu’il y a eu un précédent assez semblable en 2002 lorsque lors des élections locales, le Maire de Fatick, Macky Sall, avait aussi voté sans carte d’identité en dépit du refus du président de la CEDA de ladite ville. On peut également se remémorer les affaires dites de Ndindy et de Ndoulo lors des locales de mars 2009 qui illustre encore clairement tout le mépris des autorités administratives vis-à-vis de l’institution de contrôle. En effet, le préfet s’est permis de passer outre les injonctions de la CEDA de Diourbel consistant à écarter pour forclusion les listes de candidature de la Coalition Sopi 2009 (voir rapport général de la CENA sur ses activités en 2008 et sur les élections locales du 22 mars 2009).

– Les limites liées à l’autonomie financière de la CENA :

C’est le second talon d’Achille de la CENA. Pourtant tel ne devrait pas être le cas puisque que l’article 22 de la loi n°. 2012-01 abrogeant et remplaçant la loi n° 92-16 du 07 février 1992 relative au Code électoral (partie législative) prévoit que l’Etat met à sa disposition tous les moyens matériels et humains nécessaires à l’accomplissement de sa mission. En outre, ses frais de fonctionnement aussi bien que ceux de ses démembrements sont à la charge de l’Etat et font l’objet d’une inscription au Budget. L’autonomie financière clamée à l’alinéa 02 de l’article 04 de la nouvelle loi et rappelée par l’article 22 ainsi libellé « La C.E.N.A. élabore son budget en rapport avec les services techniques compétents de l’Etat et l’exécute conformément aux règles de la comptabilité publique. Les crédits nécessaires au fonctionnement et à l’accomplissement des missions de la C.E.N.A.et de ses démembrements, font l’objet d’une inscription autonome dans le budget général. Ils sont autorisés dans le cadre de la loi de finances. Les crédits correspondants sont à la disposition de la C.E.N.A. dés le début de l’année Financière » semble ressortir du domaine de simple vœux pieux au regard de la réalité largement relayée par les médias. Ainsi, on peut lire, dans la livraison de l’essentiel des quotidiens parus le mardi 13 mars 2012 notamment Le-quotidien, n°2745, Enquête n°230, Sud-quotidien n°5662, tout le désarroi du président de la CENA qui réclame environ 1milliard 200 millions pour la couverture du scrutin du second tour et cela au plus tard avant la fin de ladite semaine. Ce montant ajouté au 2,500milliards du premier tour constitue un budget de 4milliards 700 millions qui devait normalement être disponible avant le début de la campagne conformément à la disposition susvisée. Ce qui du reste témoigne d’une mauvaise volonté de l’Etat voire une volonté de musèlement de la structure après une autonomie pourtant expressément reconnu.

Il est cependant à noter que la gestion des élections présidentielles a connu des améliorations salutaires en matière de transparence depuis la mise en place des structures indépendantes en dépit de ces couacs soulignés. Toutefois des efforts restent à faire en vue de consolider la démocratie et la bonne gouvernance. En ce sens certaines recommandations peuvent être faites :
– Rendre effectif l’autonomie financière de la CENA en mettant à temps à sa disposition les ressources nécessaires ;
– Renforcer le pouvoir de sanction administrative de la CENA vis-à-vis des autorités subordonnées ;
– Réaffirmer clairement la fin de la vassalité entre la CENA et les ministères intervenants dans l’organisation des élections.
– Redéfinir de façon expresse les compétences de la CENA vis-à-vis des autres ministères impliqués dans les élections ;
– Réaffirmer sans équivoque l’autorité de la CENA sur les autorités administratives décentralisées intéressées aux élections ;
– Mettre la réglementation de la propagande électorale sous le contrôle exclusif de la CENA.

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